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國 防 部 訴 願 決 定 書 109年決字第117號
訴願人：○○○
訴願人因管制進入大陸地區事件，不服國家中山科學研究院108年11月26日國科人資字第1080013266號及109年1月2日國科人資字第1090000010號函，提起訴願，本部決定如下：
主 文
國家中山科學研究院108年11月26日國科人資字第1080013266號函部分訴願駁回。
其餘部分訴願不受理。
事 實
一、訴願人○○○原係原處分機關國家中山科學研究院○○所工程師，108年3月30日離職前，經原處分機關認其在職期間工作事項涉及機密等級，爰造具管制名冊，以108年3月8日國科人資字第1080002035號函(下稱108年3月8日函)請本部協助辦理赴大陸地區管制作業1年(即自108年3月31日起至109年3月30日止)，並副知訴願人。
二、嗣因臺灣地區與大陸地區人民關係條例於108年7月24日修正公布，同年9月1日施行(下稱修正後兩岸關係條例)，大陸委員會以108年8月14日陸法字第1080400567號函(下稱陸委會108年8月14日函)要求各機關參據包括國家機密保護法第26條所定出境應經核准等6種人員，檢視其範圍，列入需經許可始得赴大陸之人員，並就管制赴大陸地區之退離職人員，檢討渠等如於修正後兩岸關係條例施行後，尚在管制期間而其原有管制期間未滿3年者，應延長管制期間，與原管制期間合計為3年；並經本部108年8月21日國資人力字第1080002080號函轉原處分機關依修正後兩岸關係條例辦理清查，重新檢討延長管制期限事宜。原處分機關乃依修正後兩岸關係條例規定，以108年11月26日國科人資字第1080013266號函(下稱原處分)核定訴願人自離職後，赴大陸地區管制期間修正為3年，即管制延長至111年3月29日止。
三、訴願人不服原處分，以其離職後應徵現職公司有提及受管制1年一事，公司同意1年不需出差，現修正為3年，無法向公司交待，影響其權益；能否明訂配套措施，對兩岸關係條例修法前離職且離職未滿3年人員，於其以任職公司名義提出出差大陸地區之需求時，應予同意等語，於108年12月3日向原處分機關提出申訴。案經原處分機關109年1月2日國科人資字第1090000010號函(下稱系爭函文)復略以，該院相關作為均應遵守修正後兩岸關係條例第9條規定及陸委會108年8月14日函辦理，並無裁量空間；且請求訂定「如以公司名義提出出差大陸地區之需求時，即應予同意」之配套措施部分，因該院非兩岸關係條例之權責機關，而依修正後兩岸關係條例第9條第4項規定，所請歉難照辦。
四、嗣訴願人不服原處分及系爭函文，除復執前詞外，並以其涉及機密程度不深，且重要性不高，仍請依離職時所訂管制期間1年，於109年3月31日解管，否則違反法律不溯既往原則及信賴保護原則，其願切結3年內赴大陸地區均進行報備及回國後接受測謊等語，提起訴願。
理 由
一、本件訴願分2部分論述如下：
(一)原處分部分
1、按92年2月6日制定公布、同年10月1日施行之國家機密保護法第2條規定：「本法所稱國家機密，指為確保國家安全或利益而有保密之必要，對政府機關持有或保管之資訊，經依本法核定機密等級者。」第4條第3款規定：「國家機密等級區分如下：…三、機密：適用於洩漏後足以使國家安全或利益遭受損害之事項。」第26條規定：「下列人員出境，應經其（原）服務機關或委託機關首長或其授權之人核准：一、國家機密核定人員。二、辦理國家機密事項業務人員。三、前2款退離職或移交國家機密未滿3年之人員。前項第3款之期間，國家機密核定機關得視情形縮短或延長之。」嗣108年5月10日修正公布、同年月12日施行之國家機密保護法第26條規定：「下列人員出境，應經其（原）服務機關或委託機關首長或其授權之人核准：一、國家機密核定人員。二、辦理國家機密事項業務人員。三、前2款退離職或移交國家機密未滿3年之人員。前項第3款之期間，國家機密核定機關得視情形延長之。延長之期限，除有第12條第1項情形者外，不得逾3年，並以1次為限。」又國家機密保護法施行細則第2條第1款規定：「本法所定國家機密之範圍如下：…一、軍事計畫、武器系統或軍事行動。」第7條第3款規定：「本法第4條第3款所稱損害，指有下列各款情形之一︰…三、使作戰部隊、重要軍事設施或主要武器裝備之安全遭受損害。」。
2、次按104年6月17日修正公布、同年7月3日施行之兩岸關係條例(下稱離職時兩岸關係條例)第9條第4項第2款、第4款及第6項規定：「臺灣地區人民具有下列身分者，進入大陸地區應經申請，並經內政部會同國家安全局、法務部及行政院大陸委員會組成之審查會審查許可：…二、於國防、外交、科技、情治、大陸事務或其他經核定與國家安全相關機關從事涉及國家機密業務之人員。…四、前3款退離職未滿3年之人員。…第4項第4款所定退離職人員退離職後，應經審查會審查許可，始得進入大陸地區之期間，原服務機關、委託機關或受託團體、機構得依其所涉及國家機密及業務性質增減之。」修正後兩岸關係條例第9條第4項第2款及第4款、第6項、第7項規定：「臺灣地區人民具有下列身分者，進入大陸地區應經申請，並經內政部會同國家安全局、法務部及大陸委員會組成之審查會審查許可：…二、於國防、外交、科技、情報、大陸事務或其他相關機關從事涉及國家安全、利益或機密業務之人員。…四、前3款退離職未滿3年之人員。…」、「第4項第2款至第4款所列人員，其涉及國家安全、利益或機密之認定，由（原）服務機關、委託機關或受託團體、機構依相關規定及業務性質辦理。」、「第4項第4款所定退離職人員退離職後，應經審查會審查許可，始得進入大陸地區之期間，原服務機關、委託機關或受託團體、機構得依其所涉及國家安全、利益、機密及業務性質增加之。」
3、又按新訂之法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，亦無涉禁止法律溯及既往原則。(最高行政法院105年判字第504號判決意旨參照)，合先敘明。
4、查訴願人原係原處分機關○○所工程師，任職期間負責○○計畫之設計與組裝等任務，屬國家機密保護法施行細則第2條第1款之國家機密範圍，經原處分機關審認因外洩後將足以使國家安全或利益遭受損害，爰將其從事業(任)務之實際接密範圍等級審定為機密，此有訴願人105年7月29日親自簽名之原處分機關「從事涉及國家機密」事務人員機密等級審(認)定(建議)註記表影本在卷可稽。
5、又查原處分機關原以108年3月8日函核定訴願人赴大陸地區管制1年(自108年3月31日起至109年3月30日止)，嗣因修正後兩岸關係條例第9條第7項規定，已將離職時兩岸關係條例第9條第6項之退離職未滿3年之人員退離職後，應經審查會審查許可，始得進入大陸地區之期間，將「原服務機關得依其所涉及國家機密及業務性質增減之」，修正為「原服務機關得依其所涉及國家安全、利益、機密及業務性質增加之」，即修正後兩岸關係條例第9條第7項之列管期間，由原則3年得予增減，修正為最少3年，只能增加不能減少；增加之原則為該條文修正施行前已退離職，且其管制期間已屆滿者，不適用修正後規定，該條文修正施行後，尚在管制期間未滿3年者，應延長管制期間，與原管制期間合計為3年(陸委會108年8月14日函釋參照)。準此，本件訴願人離職後管制期間未滿3年，屬修正後兩岸關係條例第9條第4項第4款人員，又管制期滿時間已在修正後兩岸關係條例108年9月1日施行之後，原處分機關依修正後兩岸關係條例第9條第7項規定，以原處分重行核定訴願人自離職後進入大陸地區管制期間為3年(即自108年3月30日起至111年3月29日止)，揆諸首揭規定，並無不合，原處分應予維持。
6、至訴願人訴稱原經管制進入大陸地區之期間為1年，事後延長管制3年，嚴重損害其工作權益，違反法律不溯既往原則及信賴保護原則云云，查訴願人原赴大陸地區管制之1年期間尚未期滿，且跨越國家機密保護法第26條及兩岸關係條例第9條之新、舊法規施行期間，除法規別有規定外，應適用新法規，即應依修正後兩岸關係條例第9條第7項規定，將管制期間修正為3年，並未違反禁止法律溯及既往原則。又其於應徵民間公司時提及管制赴大陸地區管制期間1年，事後延長管制3年，無法對公司交待一節，純屬期待將來可至大陸地區工作，欠缺信賴要件，自不在信賴保護範圍(司法院釋字第525號解釋意旨參照)，併予敘明。
(二)系爭函文部分
1、按對於非行政處分提起訴願者，應為不受理之決定，訴願法第77條第8款前段定有明文。又訴願之提起，以行政處分存在為前提，所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，審諸訴願法第1條第1項及第3條第1項規定，其意甚明。又行政機關就法令所為釋示或單純之事實敘述或理由說明，並非本於行政權而對人民所為發生法律效果之單方行政行為，非屬行政處分，對之提起訴願，自非法之所許，此有前行政法院（改制為最高行政法院）62年裁字第41號判例及最高行政法院104年度裁字第803號裁定意旨可資參照，合先敘明。
2、查系爭函文係原處分機關針對訴願人之申訴事項，說明其非兩岸關係條例之權責機關，均應依法令規定辦理並無裁量空間；僅係單純之事實敘述或理由說明，並未發生公法上法律效果，核其性質屬觀念通知，非屬行政處分，揆諸前揭規定，訴願人對之提起訴願，於法未合，應不受理。至原處分機關於系爭函文教示訴願人如有不服，得向本部提起訴願一節，容有誤解，併予敘明。
二、據上論結，本件訴願為部分無理由，部分不合法，爰依訴願法第79條第1項及第77條第8款前段決定如主文。
訴願審議會主任委員 林 純 玫
委員 郭 介 恒
委員 張 培 璵
委員 周 佳 宥
委員 劉 倩 妏
委員 曾 淑 瑜
委員 程 明 修
委員 鍾 秉 正
委員 林 倖 如
中 華 民 國 109 年 6 月 15 日
部 長 嚴 德 發
依訴願法第90條規定，如不服本決定，得於收受決定書之次日起2個月內向臺北高等行政法院（臺北市士林區福國路101號）提起行政訴訟。 |